“未來城鄉供水一體化的發展離不開管理機制的改革。市縣級城鄉供水可由一個部門管理，核心是標準的統一”。2022年8月25日，在第七屆供水峰會上，水利部農村飲用水安全中心主任、中國農業節水技術協會供水分會主任張漢松“城鄉供水一體化發展現狀及趨勢”主題演講。張漢松系統介紹了促進城鄉供水一體化、典型省份發展現狀和“十四五”規劃工程建設情況，分析判斷新時期城鄉供水結合未來發展趨勢。

一、為何推進城鄉供水一體化？

（1）全球農村供水發展

2002年世界衛生報告《減少威脅，促進健康生活》將不潔飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。2000年，聯合國提出了千年發展目標：到2015年，不可持續獲取安全的飲用水人口比例將減半。中國提前實現了這一目標。2015年9月，聯合國在聯合國峰會上正式宣布了聯合國可持續發展目標（sdgs）。第六條可持續發展目標：“每個人都享有清潔的飲用水和健康的衛生設備，并獲得安全的飲用水。環境衛生和個人衛生是人類健康和福祉最基本的需求。《2030年可持續發展議程》：到2030年，每個人都能公平地獲得安全、負擔得起的飲用水。

根據聯合國兒童基金會和世界衛生組織的數據，截至2017年底，全球農村管道供水（自來水）用戶比例達到40%，低于城市水平（64%）。其中，發達國家農村管道供水比例超過95%，欠發達國家與發達國家差距較大。目前，發達國家農村自來水普及率已達90%，其中27個發達國家農村自來水普及率已達100%。

（2）我國農村供水發展水平

總的來說，我國農村自來水普及率已超過世界平均水平，在發展中國家處于領先地位。但與發達國家相比，我國農村自來水普及率相對較低，仍存在城鄉標準不統一、工程規模不足、工程運行管理保護薄弱等問題。發達國家農村大規模供水工程比例較高，形成了城鄉供水協調發展的局面。

水利部發布的《全國“十四五”農村供水保障規劃》提出，到2025年，我國農村自來水普及率將達到88%，提高規模化供水工程服務農村人口的比例；有條件的地區，積極推進城鄉供水一體化建設，實現城鄉供水統籌規模發展。在區域布局上，“十四五”規劃明確提出，東部地區要全面推進城鄉一體化建設，重點發展大規模供水。中部地區要充分利用大水源，完善農村供水工程布局。西部地區主要是鞏固和擴大扶貧農村供水成果。可以看出，不同地區的農村供水發展重點不同。事實上，中東和西部的部分地區正在推進城鄉供水一體化。

（3）城鄉供水一體化的發展背景和要求

中國對城鄉基礎設施的綜合發展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉結合發展體制機制和政策體系的意見》，提出推進城鄉基礎設施發展，推進農村公共服務、農村社會事業，完善全面覆蓋、包容性共享、城鄉基本公共服務體系，促進城鄉基本公共服務標準統一、制度整合。

二、城鄉供水一體化發展現狀與需求

（1）城鄉供水一體化定義

行業內對城鄉供水一體化的概念有不同的理解。《中國水利百科全書》將城鄉供水一體化解釋為：指在條件允許的情況下，實施集約化供水一體化資源，實施城鄉供水統一規劃、統一建設、統一管理、統一服務，形成以城市水廠為主的大規模供水新格局，全面構建供水市場配套服務體系，實現城鄉供水網絡化、同質化、同服務，確保城鄉居民飲用水安全。最新的《福建城鄉供水一體化工程建設導則》（2022年3月）認為，城鄉供水一體化是以區域為模塊、統一規劃、統籌建設、城市供水管網延伸和大規模供水、小型集中供水為輔的城鄉供水體系，實現城鄉同質化供水保障。《江西省農村供水條例》中城鄉供水一體化的概念與福建基本一致。張漢松強調，結合發達國家的發展經驗，福建、江西城鄉供水一體化的概念相對準確，關鍵是“同質，同服務”。

（2）各地城鄉供水一體化發展現狀與需求

從全國角度看，江蘇率先實現全省城鄉供水一體化發展，整體達到發達國家水平。

江西起步較早，從“十一五”后期啟動供水一體化建設，進展相對較快。現在許多縣市已經實現了城鄉供水一體化。2020年，提出全面推進新時期城鄉供水一體化，讓農村居民喝安全水、安全水、快樂水。

安徽“十四五”根據規劃，建設城鄉供水一體化項目95個，不同地區的戰略和重點工作不同。皖北依托調水工程進行跨區域調水，到2025年底完成城鄉供水地下水源更換。江準丘陵區有條件建設大型河湖地表水源替代中小型地表水源取水工程，發展城鄉一體化供水。臨江圩區主要發展城鄉一體化供水。

河北結合“十三五”南北水調中線工程建成通水，開展地下水超采綜合治理，全力開展農村生活水源江水置換，推進受水區城鄉供水一體化進程。江水置換工程已在61個縣（市、區）實施，受益人口1354萬。“十四五”計劃投資300多億元，進一步推動城鄉供水一體化發展。

河南在“十四五”規劃中提出“四化”:供水工程規模化、供水建設管理城市化、飲用水源地表化、城鄉供水一體化。依托南北北調中線水源工程、引黃工程、引江濟淮工程，重點解決沿黃河、海河地下水嚴重超采地區水質不穩定問題。

山東是中國最早推進城鄉供水一體化的省份之一。根據“十四五”規劃，到2025年，規模化工程供水人口覆蓋率將超過85%，城鄉供水一體化率將達到70%。該計劃的目標在全國也非常先進。

湖南計劃在“十四五”期間，全縣推進城鄉供水一體化建設縣20個，項目投資90億元。重點是環洞庭湖、湘西、長株潭。

陜西是第一個立法城鄉供水的省份。“十四五”根據規劃，新建、改擴建城鄉供水一體化工程（農村部分）97個，1萬人工程195個。重點關注關中地區，涉及51個縣（市、區）。

新疆“十四五”在此期間，計劃在有條件的地區推進城鄉供水一體化建設，規劃城鄉供水一體化供水工程70個，其中新建工程37個，改擴建工程33個；設計供水規模覆蓋人口1000多萬。

甘肅“十四五”以城鄉供水一體化發展為重點，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當地地下水為補充水源。依托重點供水工程，自治區生產8個供水區，總投資近200億元。

福建是推進城鄉供水一體化最快、投資最大的省份之一。“十四五”利用地方專項債券促進全省城鄉供水一體化，總投資約500億元。其中，工程建設投資約400億元，縣級城市經營水凈資產并購約130億元。地方專項債券和銀行政策貸款在融資中得到充分利用，利率更具優勢。

三、城鄉供水一體化發展趨勢分析

張漢松指出，近年來，中國大力推進城鄉供水一體化發展，積累了大量良好的實踐和經驗，但總體而言，城鄉供水一體化發展仍處于初始階段，需要不斷總結和優化。促進城鄉供水一體化發展的總體方向正確，發展趨勢明顯。

(1)縣(市)城鄉供水由一個部門管理

目前，城鄉供水部門的管理職責明確，按照制度改革“三定”根據規劃，水利部、住房和城鄉建設部管理農村供水和城市供水，類似于省部門和縣市局。縣、市水利局具體負責農村飲用水安全、節水灌溉等項目的建設和管理，縣、市城市管理局具體負責城市供水、節水、排水的監督管理和行業指導。

未來的改革趨勢是什么？張漢松認為，在中央和省職責不變的情況下，縣、市可以統一管理，即當地政府可以成立城鄉供水主管部門，可以是水利局或城市管理局。目前，水利局或城市管理局負責城鄉供水業務。水利局主管的優勢是有利于實現從水源、水廠到管網的綜合管理，特別是當水庫由水利局管理時。城市管理局的優勢是供水管理技術實力雄厚，在污水處理、水質檢測、運行維護等方面有堅實的基礎。從發達國家農村供水的發展經驗來看，城鄉供水基本由同一部門管理，核心是標準的統一。

(2)通過立法促進城鄉供水健康發展

地方政府、福建、江西、陜西、重慶都發布了自己的農村供水法規或城鄉供水法規。國家一級正在積極推進農村供水法規的頒布，希望明確供水部門的職責、組織結構、供水管理、供水管理、供水安全、法律責任，特別是政府、市場、供水單位、供水單位、權力、責任和義務，處理農村供水發展中的問題。

（3）城鄉供水建設管理標準逐步統一

在水質方面，最新發布的飲用水衛生標準（gb5749-2022)規定，小型集中供水和分散供水只能放寬四個指標。gb5749-2006版，城鄉供水水質標準差距縮小，逐漸統一。

在用水量方面，我國農村居民的生活用水量遠低于我國城鎮居民。農村每人的日用水量約為50-120l，城市大約80-180l。與美國、日本、歐盟等發達國家和地區相比，中國農村居民的生活用水量也較低。

在用水定額方面，各地出臺了相應的《建設指南》，逐步縮小了城鄉用水定額標準的差距。例如，福建的導則中，依據《福建省行業用水定額》（db35/t772-2018）中給出了農村居民（90-150l/人?d）和城市居民（120-180l/人?d）的生活用水定額范圍。

在技術標準方面，《村鎮供水工程技術規范》（sl310-2019)在確認水處理技術、設備和工藝參數時，還參考了《戶外供水設計規范》（gb50013-2018)有關規定，一定規模的工程逐步向城市供水標準學習，確保供水安全。

(4)省級水投公司在城鄉供水領域日益活躍

目前，在許多地方，省級水務投資公司和市縣級水務投資公司是城鄉供水工程建設和運營的核心，發揮著越來越重要的作用。城鄉供水既具有公共產品屬性，又具有市場商品屬性。因此，城鄉供水一體化建設應堅持“兩手發力”既要充分發揮市場資源配置的作用，又要充分發揮政府的作用。國有企業是執行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省提出“城鄉一體化、統籌規劃、國有控股、集約經營”發展思路。

(5)融資方式的創新與epc促進高質量發展

福建以市縣為模塊捆綁城鄉供水項目，創新實施項目投資資本制度，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”作用。工程建設多采用。epc或epco這樣就保證了工程建設的質量。福建在創新投融資模式方面的經驗值得借鑒，利用福建的經驗“政府主導，債貸結合”如圖所示。

(6)全球覆蓋，專業運維，確保城鄉飲用水安全

特別是農村飲用水工程，城鄉供水管理非常困難。下一步是逐步建設“全球覆蓋，城鄉結合”三級運維管理體系。具體來說，服務可以選擇:建供水站到鄉，建服務點到村運維，收費服務到戶。如果農村水價不到位，政府可以購買服務。如今，中央政府也有資金對農村供水項目的維護給予適當的補貼，特別是在中西部地區。

(7)應用現代信息技術，提高工程運維控制水平

農村供水工程非常分散，人工管理難以保證效果，因此必須借助信息數字技術提高運維管理水平。“十四五”《農村供水保障規劃》明確指出，要加強信息化建設：一是以縣區為模塊，完善“省、市、縣水利部”四級農村供水管理信息系統；二是實現1000噸供水工程、水量、水質、水壓等關鍵參數的在線監測，實現泵機組、凈化消毒等主要供水設施的實時監測；三是進一步推進智能水表、遠程支付，提高工作效率，降低供水成本；四是推進有條件地區智能供水系統軟件建設，提高預測、預警、瀏覽和計劃能力。

有條件地區應加快城鄉供水數字化管理體系建設，促進城鄉供水現代化。充分利用數據集成、自動控制、在線監控、智能分析等信息技術，構建城鄉供水數字化管理體系“操作自動化、監控信息化、智能管理、移動服務”進一步提高城鄉供水一體化管理水平和效率。