一、污水處理行業(yè)及資產(chǎn)狀況概述

01污水處理行業(yè)概況污水處理系指對(duì)水資源提供終端處理服務(wù)，使得污水經(jīng)無害化處理達(dá)到特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為。我國(guó)是人口大國(guó)，水資源匱乏且存在嚴(yán)重的分配不均情況，污水排放量的持續(xù)增長(zhǎng)以及水污染問題的日益嚴(yán)峻為污水處理行業(yè)提供了廣闊的市場(chǎng)空間。

污水處理行業(yè)屬于政策性引導(dǎo)行業(yè)，政府政策是行業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。為確保行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家相繼出臺(tái)相關(guān)政策，著力于污水處理項(xiàng)目提質(zhì)增效，擴(kuò)展污水處理產(chǎn)能，其中較為核心的政策為2015年4月16日由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”)，以及2016年12月由國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“《十三五規(guī)劃》”)。

《水十條》提出了全面控制污染物排放、著力節(jié)約保護(hù)水資源等十條意見共238項(xiàng)措施，要求“城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施改造以期在2020年前達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)，其中敏感區(qū)域應(yīng)于2017年底全面達(dá)到一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)，建成區(qū)水質(zhì)達(dá)不到地表iv要求的新建污水處理廠設(shè)施必須執(zhí)行一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)”，極大地加快了全國(guó)各污水處理廠的提標(biāo)改造推進(jìn)情況。

《十三五規(guī)劃》則明確要求在“十三五”期間，我國(guó)將以江河流域系統(tǒng)整治和水生態(tài)保護(hù)修復(fù)為著力點(diǎn)推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，明確到2020年底，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本實(shí)現(xiàn)污水全收集、全處理；縣城不低于85%，其中東部地區(qū)力爭(zhēng)達(dá)到90%；建制鎮(zhèn)達(dá)到70%；中西部地區(qū)力爭(zhēng)達(dá)到50%；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。

在上述政策支持下，根據(jù)住建部城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2011-2019年，城市、縣城污水處理產(chǎn)能復(fù)合增長(zhǎng)率分別為6%、5%，帶動(dòng)污水處理率穩(wěn)定提升。2019年，城市污水處理產(chǎn)能達(dá)1.79億噸/日，同比提升5.8%，城市污水處理率提升至96.8%；縣城污水處理產(chǎn)能達(dá)3587萬噸/日，同比提升6.5%，縣城污水處理率提升至93.6%。

“十三五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力得到顯著提高，但仍存在發(fā)展不平衡不充分的問題，與建設(shè)高質(zhì)量城鎮(zhèn)污水處理體系的目標(biāo)仍有差距。

2021年起，對(duì)于“十四五”期間的污水處理行業(yè)發(fā)展，相關(guān)政策也已經(jīng)相繼出臺(tái)，主要包括《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年(2021-2025年)規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”城鎮(zhèn)污水處理及資源化利用發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》等。

總體來看，隨著“十四五”規(guī)劃的實(shí)施，污水處理行業(yè)仍將保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，但主要發(fā)展目標(biāo)將轉(zhuǎn)向解決我國(guó)城鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施發(fā)展不平衡不充分的矛盾，系統(tǒng)推動(dòng)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，全面提升污水收集處理效能，加快推進(jìn)污水資源化利用，提高設(shè)施運(yùn)行維護(hù)水平。

02 污水處理行業(yè)收費(fèi)運(yùn)營(yíng)模式《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第641號(hào))第三十二條規(guī)定，“排水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納污水處理費(fèi)”，第三十三條規(guī)定，“污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用。

污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的成本。因特殊原因，收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的成本的，地方人民政府給予補(bǔ)貼。”《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)稅[2014]151號(hào))第三條規(guī)定，“污水處理費(fèi)是按照‘污染者付費(fèi)’原則，由排水單位和個(gè)人繳納并專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金。”第四條規(guī)定，“污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專款專用。”綜合上述規(guī)定，污水處理費(fèi)系基于“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納，并經(jīng)地方政府基金預(yù)算統(tǒng)籌后，以“收支兩條線”模式專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置等用途。

因此，污水處理費(fèi)雖然形式上由地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一支付，但穿透來看，污水處理費(fèi)的現(xiàn)金流來源于分散度極大的排水單位和個(gè)人，符合《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》第八條規(guī)定的“現(xiàn)金流來源合理分散，且主要由市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生，不依賴第三方補(bǔ)貼等非經(jīng)常性收入”要求。

二、污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施reits資產(chǎn)的合法合規(guī)性

以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入的主要來源是污水處理費(fèi)。因此，在核查污水處理項(xiàng)目是否適合開展基礎(chǔ)設(shè)施reits時(shí)，需重點(diǎn)核查污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的合法合規(guī)性。

01 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的取得如前所述，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》已明確規(guī)定排水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納污水處理費(fèi)。《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第十六條同時(shí)對(duì)于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的選擇方式提出了明確要求：“城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施竣工驗(yàn)收合格后，由城鎮(zhèn)排水主管部門通過招標(biāo)投標(biāo)、委托等方式確定符合條件的設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)管理。特許經(jīng)營(yíng)合同、委托運(yùn)營(yíng)合同涉及污染物削減和污水處理運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的，城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)當(dāng)征求環(huán)境保護(hù)主管部門、價(jià)格主管部門的意見。國(guó)家鼓勵(lì)實(shí)施城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營(yíng)制度。具體辦法由國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。”綜合上述，對(duì)于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的選定程序，《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)、委托等方式，并鼓勵(lì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

實(shí)踐中，未簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議而直接在當(dāng)?shù)亻_展污水處理業(yè)務(wù)的情形并不少見。根據(jù)2002年原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城[2002]272號(hào))，要求建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度，同時(shí)，該意見明確規(guī)定現(xiàn)有國(guó)有或國(guó)有控股的市政公用企業(yè)，政府也可采取直接委托的方式授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由主管部門與受委托企業(yè)簽定經(jīng)營(yíng)合同。

因此，項(xiàng)目公司通過政府直接委托方式直接取得污水處理項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)系特定歷史時(shí)期內(nèi)的行業(yè)慣例。在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等規(guī)定出臺(tái)后，以特許經(jīng)營(yíng)模式選定污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體已經(jīng)成為主流。在已發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目中，僅有一單以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的項(xiàng)目即富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits。在該項(xiàng)目中，涉及的污水處理項(xiàng)目包括深圳市福永、松崗、公明水質(zhì)凈化廠bot特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“深圳項(xiàng)目”)及合肥市十五里河污水處理廠ppp項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“合肥項(xiàng)目”)，且上述項(xiàng)目均采取特許經(jīng)營(yíng)模式，由當(dāng)?shù)卣c項(xiàng)目公司簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》并支付污水處理費(fèi)。筆者理解，結(jié)合已發(fā)行的基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目以及公開市場(chǎng)關(guān)于以污水處理費(fèi)收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)開展的資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委、交易所在審查項(xiàng)目時(shí)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營(yíng)主體相關(guān)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性、排他性和特定范圍內(nèi)的壟斷性，對(duì)于采取特許經(jīng)營(yíng)模式選定污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的模式認(rèn)可程度較高。

因此，在核查污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體選定流程合法合規(guī)性時(shí)，建議重點(diǎn)審查其是否已根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》履行招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)并取得中標(biāo)確認(rèn)。由于已發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目中尚未包括以政府直接委托形式取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形，對(duì)于通過政府直接委托等非競(jìng)爭(zhēng)方式選定的污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體，需要結(jié)合屆時(shí)有效的法律法規(guī)、政府出具的批復(fù)文件、污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的性質(zhì)及服務(wù)事實(shí)等要素，綜合判斷該運(yùn)營(yíng)主體選定過程是否合法合規(guī)。

02 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的期限《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”同時(shí)，根據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》要求，污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體需取得排污許可證，排污許可證期限為5年，一般無法完整覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目的期限。

根據(jù)資產(chǎn)證券化相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定，交易所要求取得相關(guān)主管部門就同意經(jīng)營(yíng)資質(zhì)展期的書面意向函[1]。在富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中，深圳項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限約為22年，合肥項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限約為29年，均未超出《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定的上限。就深圳項(xiàng)目、合肥項(xiàng)目排污許可證無法覆蓋reits項(xiàng)目期限問題，并未取得主管部門的書面意向函，而是由原始權(quán)益人出具說明，承諾在上述資質(zhì)到期前，將根據(jù)運(yùn)營(yíng)管理安排協(xié)助污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體按照相關(guān)規(guī)定或主管部門要求辦理展期手續(xù)。

03 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)期限屆滿后的處置《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三十九條規(guī)定，“特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測(cè)試、評(píng)估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。”第四十條則規(guī)定，“特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿終止或者提前終止，對(duì)該基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營(yíng)方式的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者。因特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營(yíng)。新的特許經(jīng)營(yíng)者選定之前，實(shí)施機(jī)構(gòu)和原特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)制定預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。”

綜上，特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的處置原則為“重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者+資產(chǎn)移交”，在特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)，同等條件下原特許經(jīng)營(yíng)者享有優(yōu)先獲得特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。如原特許經(jīng)營(yíng)者未被選定成為新的特許經(jīng)營(yíng)者，則需按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定履行基礎(chǔ)資產(chǎn)相關(guān)設(shè)施、資料、檔案的評(píng)估、移交、驗(yàn)收手續(xù)。在富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中已明確，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限期屆滿后，將按特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有關(guān)規(guī)定無償向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T辦理反向移交手續(xù)，完成移交手續(xù)后，項(xiàng)目公司將進(jìn)入清算。

三、污水處理項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits的法律關(guān)注點(diǎn)

以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施reits時(shí)，主要依據(jù)《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》(中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕54號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“958號(hào)文”)、《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》等監(jiān)管規(guī)定，核查基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否符合相應(yīng)條件。鑒于污水處理項(xiàng)目資產(chǎn)的特殊性，在核查過程中需重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：

01 污水處理項(xiàng)目的權(quán)利限制《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“不存在抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制，基礎(chǔ)設(shè)施基金成立后能夠解除相關(guān)限制的除外。”在以污水處理項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目時(shí)，需重點(diǎn)關(guān)注污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)可能存在被質(zhì)押的權(quán)利限制。

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未將污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)列為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，司法實(shí)踐中對(duì)于污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押有效性的認(rèn)定亦存在爭(zhēng)議。2007年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱“《物權(quán)法》”)[2]第二百二十三條將“應(yīng)收賬款”列為可出質(zhì)的財(cái)產(chǎn)；《物權(quán)法》第二百二十八條第一款則規(guī)定，“以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。”《物權(quán)法》雖未直接寫明可出質(zhì)的“應(yīng)收賬款”具體內(nèi)容，但結(jié)合同期開始實(shí)施的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》(中國(guó)人民銀行令〔2007〕第4號(hào))對(duì)于“應(yīng)收賬款”的界定[3]，污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)系基于提供污水處理服務(wù)而產(chǎn)生的債權(quán)，屬于《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》所列示的可出質(zhì)應(yīng)收賬款，故應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義，質(zhì)權(quán)自通過中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。但在《物權(quán)法》生效之前，對(duì)于以污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)辦理質(zhì)押的合法合規(guī)性如何認(rèn)定？最高人民法院第十一批指導(dǎo)性案例53號(hào)“福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行與長(zhǎng)樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司借款合同糾紛案”中的觀點(diǎn)可供參考，最高人民法院主要觀點(diǎn)為：

(1)該案質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議簽訂于2005年，盡管當(dāng)時(shí)法律、行政法規(guī)及相關(guān)司法解釋并未規(guī)定污水處理項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押，但污水處理項(xiàng)目收益權(quán)與公路收益權(quán)性質(zhì)上相類似。公路收益權(quán)屬于依法可質(zhì)押的其他權(quán)利，與其類似的污水處理收益權(quán)亦應(yīng)允許出質(zhì)；

(2)該案質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議簽訂于2005年，在《物權(quán)法》施行之前，故不適用《物權(quán)法》關(guān)于應(yīng)收賬款的統(tǒng)一登記制度。因當(dāng)時(shí)并未有統(tǒng)一的登記公示的規(guī)定，故參照當(dāng)時(shí)公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記的規(guī)定，由其主管部門進(jìn)行備案登記，有關(guān)利害關(guān)系人可通過其主管部門了解該收益權(quán)是否存在質(zhì)押之情況，該權(quán)利即具備物權(quán)公示的效果。因此，在核查污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押情況時(shí)，需結(jié)合該污水處理項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收、實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)間判斷當(dāng)時(shí)適用的法律法規(guī)，對(duì)于2007年10月1日以后開始運(yùn)營(yíng)的污水處理項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)查詢其質(zhì)押登記記錄；對(duì)于2007年10月1日之前開始運(yùn)營(yíng)的污水處理項(xiàng)目，除通過中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)查詢外，建議通過污水處理項(xiàng)目對(duì)應(yīng)主管部門[4]查詢質(zhì)押登記信息。

02污水處理項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求“基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已通過竣工驗(yàn)收，工程建設(shè)質(zhì)量及安全標(biāo)準(zhǔn)符合相關(guān)要求，已按規(guī)定履行規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)等審批、核準(zhǔn)、備案、登記以及其他依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)。”958號(hào)文也強(qiáng)調(diào)國(guó)家發(fā)改委在審查項(xiàng)目時(shí)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注“依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)”。

958號(hào)文附件《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(reits)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)要求》(以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)申報(bào)要求”)第五條第(七)款明確規(guī)定：“依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)。主要包括：

1. 項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。2. 規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)、施工許可手續(xù)。3. 竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告(或建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理‘五方驗(yàn)收單’，或政府批復(fù)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)入商運(yùn)文件)。4. 外商投資項(xiàng)目應(yīng)取得國(guó)家利用外資有關(guān)手續(xù)。5. 依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)辦理的其他必要手續(xù)。”

從實(shí)際情況看，富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中對(duì)于污水處理項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)作出了較為詳細(xì)的列示，包括發(fā)改委出具的項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、可行性研究報(bào)告批復(fù)、環(huán)保部門出具的環(huán)評(píng)批復(fù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，以及竣工驗(yàn)收備案文件。值得注意的是，富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目中存在上述部分固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)缺失的問題，即深圳項(xiàng)目均缺乏建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證。

上述部分手續(xù)文件的缺失并不必然導(dǎo)致無法開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目，需結(jié)合缺失文件情況、整改措施等綜合判斷。富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目提供了深圳市水務(wù)局出具的說明函，解釋相關(guān)土地資產(chǎn)根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》劃轉(zhuǎn)至深圳市水務(wù)局的過程中的歷史遺留問題造成政府審批程序延誤所致，進(jìn)而影響了建設(shè)階段相關(guān)證照的辦理，同意項(xiàng)目公司為保障項(xiàng)目進(jìn)度，在部分前期手續(xù)欠缺的情況下提前開工建設(shè)。基于上述，項(xiàng)目律師認(rèn)為上述手續(xù)缺失不構(gòu)成重大不利影響的暫停運(yùn)營(yíng)、重大合同糾紛及重大違法違規(guī)情形。

03 污水處理項(xiàng)目涉及ppp項(xiàng)目的特殊要求ppp項(xiàng)目除應(yīng)滿足前述各項(xiàng)合規(guī)手續(xù)外，國(guó)家發(fā)改委、交易所等相關(guān)監(jiān)管規(guī)則還進(jìn)一步規(guī)定了其他合規(guī)性要求。958號(hào)文附件《試點(diǎn)申報(bào)要求》第五條第(八)款規(guī)定：“ppp項(xiàng)目還需滿足以下條件：

1. 2015年6月以前采用bot、tot、股權(quán)投資等模式實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，應(yīng)符合當(dāng)時(shí)國(guó)家關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)規(guī)定。2015年6月以后批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，應(yīng)符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(國(guó)家發(fā)展改革委等6 部委第25號(hào)令)有關(guān)規(guī)定。

2. 2015年6月以后批復(fù)實(shí)施的非特許經(jīng)營(yíng)類ppp項(xiàng)目，應(yīng)符合國(guó)家關(guān)于規(guī)范有序推廣ppp模式的規(guī)定，已批復(fù)ppp項(xiàng)目實(shí)施方案，通過公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式確定社會(huì)資本方，并依照法定程序規(guī)范簽訂ppp合同。

3. 收入來源以使用者付費(fèi)(包括按照穿透原則實(shí)質(zhì)為使用者支付費(fèi)用)為主。收入來源含地方政府補(bǔ)貼的，需在依法依規(guī)簽訂的ppp合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中有明確約定。

4. 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)穩(wěn)健、正常，未出現(xiàn)暫停運(yùn)營(yíng)等重大問題或重大合同糾紛。”在富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits公開披露文件中，深圳項(xiàng)目系2015年6月以前采用bot模式實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，未采用ppp模式；合肥項(xiàng)目為2015年以后批復(fù)實(shí)施的ppp項(xiàng)目。

因此，在核查上述項(xiàng)目所需的合規(guī)性文件時(shí)也根據(jù)實(shí)際情況作出區(qū)分，對(duì)于深圳項(xiàng)目主要依據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》審查其是否已取得項(xiàng)目所需審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)、是否通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本方、是否按照法律規(guī)定簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，而對(duì)于合肥項(xiàng)目則結(jié)合《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等規(guī)定，增加核查了對(duì)ppp項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)文件(包括實(shí)施方案的復(fù)函、項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核情況)。

04 污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)及項(xiàng)目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(reits)規(guī)則適用指引第1號(hào)——審核關(guān)注事項(xiàng)(試行)》明確要求基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“不存在法定或約定的限制轉(zhuǎn)讓或限制抵押、質(zhì)押的情形，且轉(zhuǎn)讓已獲得有效的審批手續(xù)(如適用)。”

因此，就開展基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目過程可能遇到的污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓以及項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情形，需注意以下要點(diǎn)：(1)實(shí)施資產(chǎn)重組，原始權(quán)益人將污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移至新設(shè)立項(xiàng)目公司(如需)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十八條規(guī)定，“獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：(一)擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；(二)擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；(三)因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；(四)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的；(五)法律、法規(guī)禁止的其他行為。”

因此，對(duì)于簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議取得污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的原始權(quán)益人，如需轉(zhuǎn)讓污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)取得特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)同意。如采取上述方式轉(zhuǎn)讓污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的，其特許經(jīng)營(yíng)期限如何計(jì)算？由于富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目中并不涉及上述資產(chǎn)重組，故實(shí)踐中并無先例。

筆者理解，已發(fā)行的其他特許經(jīng)營(yíng)類基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目方案具有一定參考性，例如平安廣交投廣河高速reits項(xiàng)目中，原始權(quán)益人以新設(shè)方式設(shè)立項(xiàng)目公司，并將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)(含高速公路收費(fèi)權(quán))整體劃轉(zhuǎn)至項(xiàng)目公司。就高速公路收費(fèi)權(quán)承接事宜，廣州市交通運(yùn)輸局、原始權(quán)益人、項(xiàng)目公司三方簽署協(xié)議予以確認(rèn)。在基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)完畢、高速公路收費(fèi)權(quán)承接事宜取得廣州市交通運(yùn)輸局確認(rèn)后，該高速公路收費(fèi)權(quán)的剩余期限繼續(xù)計(jì)算。在污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，原始權(quán)益人可與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通，采取資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)、污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)承接的方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組，且污水處理項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)剩余期限繼續(xù)計(jì)算。

具體重組方案要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況確認(rèn)。(2)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓系基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目交易的必需環(huán)節(jié)，原始權(quán)益人需將項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓予基礎(chǔ)設(shè)施基金所持有的資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃958號(hào)文附件《試點(diǎn)申報(bào)要求》第二條第三款第三項(xiàng)“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有可轉(zhuǎn)讓性”具體規(guī)定如下：“(1)發(fā)起人(原始權(quán)益人)、項(xiàng)目公司相關(guān)股東已履行內(nèi)部決策程序，并協(xié)商一致同意轉(zhuǎn)讓。(2)如相關(guān)規(guī)定或協(xié)議對(duì)項(xiàng)目公司名下的土地使用權(quán)、項(xiàng)目公司股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、建筑物及構(gòu)筑物轉(zhuǎn)讓或相關(guān)資產(chǎn)處置存在任何限定條件、特殊規(guī)定約定的，相關(guān)有權(quán)部門或協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits無異議，確保項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓符合相關(guān)要求或相關(guān)限定具備解除條件。(3)對(duì)ppp(含特許經(jīng)營(yíng))類項(xiàng)目，ppp(含特許經(jīng)營(yíng))協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits無異議。”關(guān)于污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，現(xiàn)行法律法規(guī)并未作出明確限制性規(guī)定，實(shí)踐中需注意對(duì)污水處理項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或批復(fù)文件等進(jìn)行整體審查，如涉及相關(guān)限制性條件的，需協(xié)調(diào)相關(guān)部門或主體出具以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施reits的無異議函。另外，還需結(jié)合污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體公司章程，就公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜履行內(nèi)部決策程序。還需注意，如污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體為國(guó)有企業(yè)的，原始權(quán)益人在轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)時(shí)，還需根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定履行國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)審批程序，并履行國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易程序。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，富國(guó)首創(chuàng)水務(wù)reits項(xiàng)目原始權(quán)益人為北京市國(guó)資委實(shí)際控制之國(guó)有企業(yè)，且項(xiàng)目公司為原始權(quán)益人之全資子公司，故項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)需履行國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)。但該項(xiàng)目存在一定特殊性，原始權(quán)益人擬認(rèn)購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施基金51%的基金份額，形式上實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施基金的控制，故項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜僅需首創(chuàng)集團(tuán)審議決策，并在實(shí)施前由首創(chuàng)集團(tuán)以報(bào)告形式上報(bào)北京市國(guó)資委備案，即可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行，無需北京市國(guó)資委審核同意并出具豁免進(jìn)場(chǎng)交易的批復(fù)。結(jié)合其他已發(fā)行的其他特許經(jīng)營(yíng)類基礎(chǔ)設(shè)施reits項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，如涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，為避免進(jìn)場(chǎng)交易產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議原始權(quán)益人提前與當(dāng)?shù)貒?guó)資監(jiān)管部門溝通，并爭(zhēng)取獲得其出具的豁免進(jìn)場(chǎng)批復(fù)。